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Jun 12, 2023

Derrière la recrudescence des troubles dans le nord du Kosovo

Fin mai, de violentes manifestations ont éclaté dans les quatre régions les plus septentrionales du Kosovo.

Fin mai, de violentes manifestations ont éclaté dans les quatre municipalités les plus septentrionales du Kosovo, où les Serbes forment la majorité. Dans ce Q&A, l'expert de Crisis Group Marko Prelec explique ce qui a causé les troubles et ce qu'il faut faire pour désamorcer les tensions.

Ce qui se passe?

Le 26 mai, le gouvernement du Kosovo a pris le contrôle de bâtiments municipaux dans quatre villes du nord à majorité serbe, déclenchant de violentes manifestations et incitant la KFOR, la force de maintien de la paix dirigée par les États-Unis, à intervenir. Quelques jours plus tard, le 29 mai, des manifestants de souche serbe armés de gourdins et de grenades assourdissantes ont affronté les troupes de la KFOR à Zvečan, l'une des municipalités du nord, faisant des dizaines de blessés, dont certains grièvement, des deux côtés. Les États-Unis et l'Union européenne (UE) ont accusé le gouvernement du Kosovo d'avoir aggravé les tensions tout en reprochant aux Serbes d'avoir attaqué les soldats de la paix. Le 30 mai, Washington a imposé une série de sanctions au Kosovo. L'OTAN a ordonné à sa réserve opérationnelle de 700 hommes de se rendre au Kosovo, renforçant ainsi sa présence sur le terrain.

Ces affrontements sont la dernière flambée d'un différend de longue date qui a été l'un des principaux moteurs du conflit dans les Balkans dans les années 1990. Les combats ont pris fin à la fin de cette décennie avec l'intervention de l'OTAN et la séparation du Kosovo (avec sa majorité ethnique albanaise) de la Serbie. Alors que la plupart des États membres de l'UE ont travaillé avec les États-Unis pour obtenir la déclaration d'indépendance du Kosovo en 2008, Belgrade et Pristina n'ont jamais normalisé leurs relations. Leur relation est en proie à deux problèmes majeurs. L'un est le refus persistant de la Serbie de se joindre à plus de 100 autres pays (y compris tous les États membres de l'UE sauf cinq) pour reconnaître l'indépendance du Kosovo. L'autre est la question de savoir comment intégrer la population serbe minoritaire du Kosovo dans son architecture gouvernementale, en particulier dans les quatre municipalités les plus septentrionales où les Serbes forment la majorité.

Une série d'escalades a conduit aux troubles les plus récents. Celles-ci ont commencé en septembre 2021 lorsque le gouvernement du Kosovo a tenté de faire réenregistrer les voitures des Serbes (qui arboraient des plaques d'immatriculation émises par la Serbie), signifiant ainsi leur acceptation de la souveraineté de Pristina. Ils se sont poursuivis tout au long de 2022, alors que les Serbes du nord du Kosovo résistaient aux tentatives de Pristina d'affirmer son autorité sur eux en barricadant les routes, en engageant des échanges de tirs avec une police spéciale lourdement armée et - en novembre - en démissionnant en masse des postes gouvernementaux du Kosovo. Jusque-là, le personnel municipal de ces régions avait des lignes hiérarchiques compliquées - certains travaillant sous le gouvernement du Kosovo, d'autres sous le gouvernement serbe et d'autres sous les deux, bien que tous siégeaient dans les mêmes bureaux ou dans des bureaux adjacents dans des bâtiments municipaux régionaux, qui survolaient le gouvernement serbe. drapeau au mépris de Pristina. À Zvečan, par exemple, l'homme qui était adjoint au maire dans le système du Kosovo était également président du « conseil temporaire » (en fait, le maire) dans le système serbe. Depuis la démission massive, les responsables serbes du Kosovo qui ont officiellement démissionné ont néanmoins continué à venir travailler dans leurs bureaux – mais ne faisaient rapport qu'en Serbie. Compte tenu de la prépondérance des Serbes de souche dans les gouvernements locaux des quatre municipalités, depuis novembre, seul le système serbe fonctionne dans le nord du Kosovo, dispensant une gamme de services dont dépend la population locale.

Pourquoi est-ce que ça se passe maintenant ?

Le déclencheur immédiat de la récente escalade est que le gouvernement du Kosovo, dirigé par le Premier ministre Albin Kurti, a profité d'une crise dans la Serbie voisine pour tenter de cimenter le contrôle dans le nord.

En avril 2023, Pristina a organisé des élections locales pour remplacer les Serbes qui avaient démissionné en novembre. Les Serbes ont boycotté ces élections. Avec seulement la petite minorité albanaise votant, le taux de participation était à un seul chiffre et le résultat a été une liste composée exclusivement d'Albanais de souche. Le Quint (un organe de coordination composé de la France, de l'Allemagne, de l'Italie, du Royaume-Uni et des États-Unis) a noté que les élections n'étaient "pas une solution politique à long terme pour ces municipalités". La déclaration du Quint a averti les maires et les assemblées nouvellement élus de ne pas prendre de mesures susceptibles d'aggraver les tensions, suggérant qu'ils n'avaient pas besoin de travailler depuis les immeubles de bureaux municipaux et les exhortant à limiter leurs activités à des fonctions administratives. Jusqu'à fin mai, Pristina avait suivi ce conseil et s'était abstenu de tenter d'installer les nouveaux responsables.

La tragédie en Serbie a changé le calcul du Kosovo. Les 3 et 4 mai, deux hommes ont commis des fusillades de masse apparemment sans rapport en Serbie, dont l'une a coûté la vie à neuf élèves du primaire (dont huit filles) et l'autre a tué une femme, cinq hommes et deux garçons en banlieue de Belgrade. Fin mai, la révulsion, le choc et le chagrin suscités par les meurtres avaient dynamisé un mouvement de masse contre le président serbe Aleksandar Vučić et les médias associés, que les manifestants accusaient de glorifier la violence. Effrayé par l'ampleur croissante des manifestations, Vučić a organisé un rassemblement de ses propres partisans le 26 mai. Pour assurer une bonne participation, la direction a loué des milliers de bus et poussé tous ceux qui dépendaient des largesses du parti au pouvoir à y assister. Parmi les participants figuraient l'ensemble des dirigeants de la communauté serbe du Kosovo, y compris les responsables serbes qui avaient officiellement démissionné mais qui dirigeaient toujours les villes du nord, qui ont traversé la frontière jusqu'à Belgrade avec nombre de leurs propres partisans.

La plupart des responsables municipaux serbes du Kosovo à Belgrade soutenant Vučić le 26 mai, Pristina en a profité pour installer ses maires nouvellement élus dans les quatre municipalités du nord. Les nouveaux fonctionnaires sont arrivés aux bâtiments municipaux sous escorte policière. Le personnel serbe qui n'avait pas fait le déplacement à Belgrade est venu travailler ce matin-là et a trouvé ses bureaux occupés et gardés par la police du Kosovo. Sans chef et peu nombreux, ils ne pouvaient que grogner. Les bâtiments municipaux, depuis novembre le centre et le symbole de l'influence de la Serbie au Kosovo, arboraient désormais le drapeau du Kosovo. Les policiers ont recueilli les dossiers des responsables serbes et les ont mis en boîte comme preuves possibles d'activités criminelles.

Pris par surprise, le même jour, Vučić a ordonné à l'armée serbe de se mettre en état d'alerte maximale et a déplacé plusieurs unités vers la frontière avec le Kosovo. L'étape, bien qu'inquiétante, était loin d'être une menace d'invasion : les troupes de l'OTAN sont présentes au Kosovo et les forces serbes sont interdites d'entrée par une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU de 1999. De plus, le ministre des Affaires étrangères Ivica Dačić a assuré au public que la Serbie prenait des mesures de précaution et ne prévoyait pas d'intervenir.

Pendant ce temps, au cours des jours qui ont suivi, les dirigeants serbes du Kosovo et leurs muscles – des policiers à la retraite et divers groupes d'hommes de main – sont retournés dans le nord du Kosovo. Le 29 mai, des centaines de manifestants serbes se sont rassemblés devant les bâtiments municipaux, désormais gardés non seulement par la police spéciale militarisée du Kosovo, mais aussi par un cordon extérieur de soldats de la paix hongrois et italiens de la KFOR en tenue anti-émeute. Au début de la journée, la foule était mélangée et un groupe de femmes a affronté les gardes, exigeant d'être autorisées à entrer dans le bâtiment municipal pour pouvoir aller travailler. Plus tard, des groupes d'hommes masqués, certains portant des casquettes de baseball assorties, étaient plus importants. À Zvečan, le commandant de la KFOR sur place a demandé à la foule de se retirer et de faire un couloir pour que la police du Kosovo puisse évacuer deux de ses véhicules blindés ; les Serbes ont refusé et ont exigé que toute la police se retire. Les combats ont éclaté – on ne sait toujours pas comment – ​​et ont rapidement explosé le long de la ligne de confrontation, les Serbes lançant des pierres et des explosifs improvisés et brandissant des bâtons anti-émeutes et les troupes de la KFOR tirant des balles en caoutchouc et des gaz lacrymogènes. Un officier kosovar a tiré et grièvement blessé un manifestant à balles réelles. Au moment où la KFOR a rétabli l'ordre, plus de 50 Serbes et une trentaine de Casques bleus ont été blessés.

Les reportages de Crisis Group suggèrent que les Serbes du Kosovo sont désormais en colère, effrayés et méfiants à l'égard de toutes les personnes impliquées : les gouvernements du Kosovo et de la Serbie, les médiateurs de l'UE et les soldats de la paix de la KFOR. Le gouvernement de Belgrade, paniqué par sa propre survie politique, les avait, selon eux, abandonnés, exposés et sans chef. Quant à Pristina, elle considère la communauté serbe du nord comme, selon les mots de Kurti, au mieux des rebelles trompés et au pire une « milice fasciste ».

Quelle a été la réponse internationale ?

La décision de Kurti de prendre le contrôle des bâtiments municipaux et de maintenir la police spéciale autour d'eux lui a valu des reproches sans précédent de la part des plus fervents partisans du Kosovo. Le secrétaire d'État américain Antony Blinken « a fermement condamné les actions du gouvernement du Kosovo visant à accéder par la force aux bâtiments municipaux dans le nord du Kosovo, actions qu'il a prises contre l'avis des États-Unis » et a averti que cela aurait « des conséquences pour nos relations bilatérales ». Le chef de la politique étrangère de l'UE, Josep Borrell, a appelé le Kosovo à "suspendre les opérations de police axées sur les bâtiments municipaux dans le nord du Kosovo, et les manifestants violents à se retirer". Comme indiqué ci-dessus, le 30 mai, les États-Unis ont officiellement sanctionné le Kosovo, l'éjectant du Defender 23, un exercice massif de l'OTAN, suspendant les efforts visant à garantir l'admission du Kosovo aux organisations internationales et suspendant les visites de haut niveau.

Quels sont les enjeux et les risques ?

Les actions de Pristina ont fait dérailler les efforts de l'UE pour donner vie aux accords qu'elle a récemment négociés entre le Kosovo et la Serbie. Ces pactes ont tracé la voie vers des relations normalisées, dans lesquelles les deux parties acceptaient la personnalité internationale de l'autre – drapeaux, passeports, plaques d'immatriculation, etc. – et échangeaient des représentations permanentes (en fait, des ambassades). Les tentatives visant à inciter les parties à commencer à honorer leurs accords ont échoué presque immédiatement sur la question de l'autonomie des Serbes du Kosovo, car Pristina a refusé de mettre en œuvre une série d'engagements antérieurs (2013 et 2015) visant à étendre l'autonomie serbe en créant une association ou une communauté. des municipalités à majorité serbe. (Les Kosovars préfèrent le premier terme, les Serbes le second.) Kurti et de nombreux autres membres de l'élite politique du Kosovo sont implacablement opposés à l'autonomie des Serbes. La prise de pouvoir du 26 mai, quoi qu'elle ait été censée faire d'autre, pourrait bien avoir eu pour but de retarder ou d'éviter de donner aux Serbes une plus grande autonomie.

Si elle n'est pas maîtrisée, la situation dans le nord du Kosovo risque de s'aggraver, notamment en dégénérant en des combats plus graves. Même sans l'aide directe de Belgrade, les Serbes du Kosovo peuvent compter sur plus de 1 000 personnes sous les armes. Ce nombre comprend les anciens policiers ; les vétérans du corps de la défense civile (un corps nominalement civil que Belgrade a créé pour contourner l'interdiction du Conseil de sécurité de ses forces armées au Kosovo) ; un nombre inconnu mais important d'agents de la force publique travaillant pour l'un des groupes criminels organisés de la région ; et peut-être des troupes secrètement infiltrées depuis la Serbie. La police spéciale du Kosovo est plus petite mais plus professionnelle et mieux armée ; il peut également être renforcé par la police régulière beaucoup plus importante. Les batailles rangées sont peu probables avec la KFOR sur les lieux. Les embuscades et les sabotages nocturnes sont plus plausibles et plus difficiles à arrêter dans le nord fortement boisé et peu peuplé, où les habitants considèrent la police du Kosovo comme des occupants.

Les Kosovars pourraient également cibler la minorité serbe vulnérable du sud du Kosovo comme boucs émissaires ethniques pour leurs homologues du nord et de la Serbie proprement dite. Il existe des précédents inquiétants à cet égard. En 2004, un spasme de violence anti-serbe dans tout le pays a endommagé ou détruit de nombreuses églises orthodoxes serbes anciennes dans le sud et des monastères alors que les soldats de la paix de la KFOR se tenaient à l'écart. Une remarque négligemment insultante d'un ministre serbe du Kosovo en 2015 a provoqué des jours d'émeutes mais beaucoup moins de destructions. Alternativement, le public qui suit les influenceurs des médias sociaux appelant les Kosovars à "marcher vers le nord" et à combattre les Serbes pourrait décider de le faire. Le gouvernement exhorte les citoyens à ignorer ces appels, jusqu'à présent avec succès.

La Serbie pourrait également tenter de pousser vers une partition de facto. Ce n'est que la torsion du bras de Belgrade (elle-même un produit de la pression de l'UE) qui a incité les Serbes du nord du Kosovo à s'intégrer en premier lieu, dans un processus progressif à partir de 2012. Les Serbes locaux ont préféré et préfèrent toujours interagir avec les institutions serbes. Pour reprendre le contrôle, il suffirait que les responsables serbes donnent le feu vert aux Serbes du nord du Kosovo pour continuer à boycotter les institutions de Pristina. Les Serbes locaux pourraient alors chercher à expulser les derniers responsables kosovars, tels que la police, en leur rendant la vie dangereuse par le biais d'embuscades et d'autres formes de combats de faible intensité. Cela laisserait Pristina lésée et le dialogue négocié par l'UE mort dans l'eau.

Une question est de savoir ce que tous ces événements pourraient signifier pour une éventuelle partition de jure du Kosovo, dans laquelle les municipalités du nord feraient partie de la Serbie. Dans le passé, Belgrade et Pristina ont discuté d'un échange de territoires, le nord du Kosovo allant à la Serbie et des parties comparables de la vallée serbe à majorité albanaise de Preševo ​​allant au Kosovo. Crisis Group a exhorté à garder un esprit ouvert sur un tel arrangement dans le cadre d'un accord global entre les deux pays, tout en avertissant de ses risques, qui incluent une crise dans des États voisins tels que la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine du Nord. Les tentatives passées de négocier un échange de terres ont échoué sur la méfiance mutuelle et au milieu d'une forte opposition européenne au précédent de redessiner les frontières de cette manière. Il est difficile d'imaginer qu'une négociation aussi délicate réussisse aujourd'hui alors que les relations entre les dirigeants du Kosovo et de la Serbie sont au plus mal depuis de nombreuses années.

Ce qui peut être fait?

Les États-Unis et l'UE ont raison d'exhorter le gouvernement kurti à retirer sa police des bâtiments municipaux du nord et à faire en sorte que ses maires nouvellement élus n'agissent qu'en tant qu'administrateurs intérimaires travaillant à partir d'emplacements alternatifs, par exemple des bureaux dans des villages à majorité albanaise. L'OTAN a également raison de déployer sa réserve opérationnelle. Si cela peut se faire et que la situation se calme, le Kosovo devrait organiser de nouvelles élections dans ces quatre municipalités, comme Kurti s'est dit prêt à le faire, afin de mettre en place des autorités locales représentatives.

Pourtant, les Serbes boycotteraient probablement les élections sans autres concessions de Pristina, qui doivent être négociées. Cela nécessite de relancer le dialogue mené par l'UE. La demande clé, nécessaire pour garantir la participation des Serbes aux élections et relancer les pourparlers, est un geste crédible du gouvernement Kurti en ce qui concerne l'autonomie serbe, comme un engagement que le Kosovo est prêt à modifier sa législation et sa constitution, si nécessaire, de créer une communauté autonome ou une association de municipalités à majorité serbe. Avec cela en main, les Serbes du Nord peuvent faire leur part en retournant dans les institutions du Kosovo qu'ils ont désertées en novembre 2022 et Belgrade en respectant ses promesses de normaliser les relations avec Pristina, même si cela continue de ne pas être reconnu.

Mais Kurti, un leader fort qui sent qu'il a le peuple derrière lui, peut être réticent à prendre ces mesures, quelles que soient les conséquences pour les relations de son pays avec ses bailleurs de fonds à long terme. Bien que sa popularité lui donne la capacité de prendre des risques que d'autres ne pourraient pas prendre, jusqu'à présent, il ne montre aucune envie de le faire. S'il continue à résister à ces mesures – et les prochains mois devraient le dire – alors la Serbie et le Kosovo pourraient bien se retrouver dans une dynamique d'escalade dangereuse. Cela, à son tour, obligerait les États-Unis et l'UE à repenser leurs priorités pour les deux voisins - en se concentrant sur la gestion de la crise, la recherche d'une solution durable au différend Kosovo-Serbie étant reportée à des temps meilleurs. Les tâches immédiates seraient alors de protéger les minorités – les Serbes du Kosovo et les villageois albanais dans les zones à majorité serbe – et de pousser le Kosovo et la Serbie vers d'autres projets, comme la réforme intérieure.